La deliberación en acción: un estudio comparado de los presupuestos participativos en Brasil y Españ

Resumen

Los últimos años hemos asistido a una expansión de los procesos participativos por todo el mundo y el presupuesto participativo es posiblemente uno de los ejemplos más sobresalientes. Esta experiencia nació en Porto Alegre en 1989. Hoy, sin embargo, podemos encontrar experiencias en los cinco continentes. Han trascurrido apenas 20 años y ya podemos hablar de más de 1500 experiencias repartidas por todos los rincones del mundo. Si hablamos del éxito de un proyecto, sin lugar a dudas, este es uno.

El trabajo que presentamos tiene como objetivo contextualizar este proceso, qué ha significado y cómo ha tenido lugar sirviéndonos de una investigación comparada entre las experiencias de Brasil y España. La cuestión pretende enmarcarse dentro de una discusión emergente acerca del conflicto o el desafío existente entre el giro deliberativo de la teoría política y la participación. Se entiende que la deliberación exige espacios de reflexión que un proceso participativo no contempla. El presupuesto participativo, sin embargo, pretende hacer converger ambas dimensiones. Nuestro propósito sería entender cómo lo hace y cuáles son las diferencias que emergen en contextos políticos distintos. Los resultados nos pueden permitir comprender mejor cómo funcionan los diferentes procedimientos puestos en marcha y cuál es la relación entre la deliberación y la participación.

Palabras clave: procesos participativos, presupuesto participativo, participantes, deliberación, calidad deliberativa, ideal habermasiano.

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Introducción

La teoría de la democracia contemporánea ha experimentado los últimos años un giro hacia la teoría deliberativa (Drycek, 2000; Bohman, 1998; Manin, 1987). Este giro refleja la creciente importancia que ha adquirido la comunicación en la política, alejándose de códigos autoritarios y abriéndose a un proceso de legitimación basado en la deliberación, la concertación o la mutua influencia (Knight and Jonson, 1997; Habermas, 1996), pero, sobre todo, ha supuesto la incorporación de los individuos en la política como agentes racionales competentes, que reflexionan y pueden pensar (y cambiar) sus preferencias a la luz de un debate abierto (Dryzek, 2000). Este giro comunicativo ofrece una alternativa al mecanismo de agregación de intereses para pensar la democracia. La formación de la voluntad política tendría como fuente un proceso deliberativo, en el transcurso del cual los individuos formarían sus preferencias. Se abre un escenario político diferente, incluso si la mayoría de los teóricos de la democracia deliberativa piensan la política dentro de las instituciones representativas y no al margen de éstas.

En paralelo al giro comunicativo de la teoría de la democracia, la teoría de la participación ha experimentado un giro similar, al menos, desde el punto de vista de sus practicantes. La participación siempre se ha explicado (Verba and Nie, 1972: 2; Brady, 1999: 737; Torcal et al, 2006: 50) como un mecanismo de agregación de preferencias, mediante el cual los individuos se organizaban en torno a sus intereses particulares con el objeto de poder influir indirectamente en aquellos que toman las decisiones. Este escenario abraza la participación como acto de protesta y se apoya en la imagen de una sociedad civil fragmentada en intereses diferenciados. Aquí se prioriza la negociación de intereses como mecanismo de transferencia de las preferencias ciudadanas a las políticas públicas. Desde hace poco más de dos lustros una muestra representativa de países europeos ampliaron la forma de entender la participación, impulsando una participación propositiva al resguardo de la modernización administrativa (Sintomer et al., 2008; Stoker, 2003). Pensemos en los cambios legislativos llevados a cabo en Reino Unido (2000 Local Act), Francia (Proximity Democracy Law, 2002), España (Local Government Modernization 2003), Holanda (2002) o las recomendaciones a este respecto realizadas por el Comité de Ministros del Consejo de Europa (2001) o la misma OCDE (2001).

El carácter propositivo de la participación supone ir más allá de la definición tradicional de participación incorporando elementos propios de la teoría deliberativa. Fung and Wright (2003) han denominado estos arreglos institucionales Empowered Participatory Governance. Para ellos es una forma de hacer el proceso de toma de decisiones más participativo y deliberativo. Las reformas legislativas impulsan el rol deliberativo de la administración, favoreciendo arreglos institucionales que instan a los gobernantes a dialogar con la ciudadanía en el periodo entre elecciones, por ejemplo, facilitando la creación de nuevos instrumentos de participación que regulen ese diálogo. Con estos instrumentos (por ejemplo, presupuestos participativos, jurados ciudadanos, foros), la administración no tiene como objetivo sólo un proceso de influencia o negociación, sino un proceso deliberativo orientado a definir conjuntamente el contenido de una política pública, lo que incluye la transmisión de información y un proceso de debate. Son procesos que no intentan reemplazar las instituciones representativas, sino ofrecer un marco de resolución de problemas colectivos (Fung and Wright, 2003). Desde este punto de vista, estas experiencias se plantean como objetivo, al menos, dos elementos cruciales de la teoría deliberativa: 1) la inclusión de la ciudadanía y 2) un proceso deliberativo orientado a definir las políticas públicas. Eso no quiere decir que las experiencias desarrolladas se vinculen directamente al proceso público de toma de decisiones, pero sí que todas ellas establecen cuál es su relación con él (Sintomer et al, 2008: 37). De esta manera, se ofrece una solución institucional al problema de la rendición de cuentas, uno de los principios fundamentales de la democracia representativa (Pwrezoski, 2010).

Los trabajos existentes sobre la deliberación hasta ahora se han centrado, sobre todo, en analizar experimentos deliberativos (tales como encuestas deliberativas o jurados ciudadanos). El objetivo ha sido, sobre todo, demostrar la influencia que tiene un contexto deliberativo en las preferencias de los participantes. El debate existente alrededor de este problema es muy amplio. Hay muchos trabajos que cuestionan las premisas de la teoría deliberativa precisamente porque dudan de los cambios que tal contexto puede provocar en los individuos. Quizá sea Mutz (2006) quien mejor muestra este desafío. Según sus estudios, las actitudes deliberativas se encuentran mejor distribuidas entre los individuos que no suelen participar. Esto plantea un problema, pues las personas que a priori deberían estar más abiertas a un proceso deliberativo son las que muestran actitudes menos abiertas al diálogo, a aceptar la diferencia y un resultado distinto al querido. En los estudios de Hibbing y Theiss-Morse (2002), esta hipótesis lleva a los autores a cuestionar incluso que los mismos individuos quieran un entorno deliberativo para la política. Desde este punto de vista, el hecho de que los individuos cambien sus preferencias, las cualifiquen o estén abiertos al diálogo y la diferencia dentro de un contexto deliberativo, puede ser fruto del propio diseño experimental, pues en él, como mostró Barabas (2004), la intensidad procedimental es un elemento que no puede dejarse de lado a la hora de valorar los resultados.

Los estudios destinados a analizar la deliberación en procesos participativos no son, sin embargo, tan numerosos. En principio, son contextos alejados del entorno experimental, lo cual dificulta más, si cabe, aislar las variables actitudinales que nos informen sobre la intensidad deliberativa de los participantes. Las estrategias de investigación planteadas se han dirigido, sobre todo, a valorar el grado de influencia que tienen los procedimientos sobre la distribución de las oportunidades deliberativas entre los participantes. El estudio realizado por Bryan (2004) sobre la deliberación en los Town Meeting en Nueva Inglaterra es una referencia metodológica en este sentido. Se trata de saber, por un lado, quién participa y hasta qué punto los participantes se acercan o no al perfil general de la ciudadanía. Por otro lado, se trata de saber hasta qué punto los participantes deliberan de forma similar más allá de las diferencias sociales y económicas en sus perfiles. Este análisis trata de responder a dos de los grandes desafíos planteados desde un punto de vista pragmático por el giro deliberativo de la teoría política: por un lado, el problema de la inclusión o la participación efectiva de la ciudadanía (Dryzek, 2000) y, por el otro, de qué modo han solventado la creación de un escenario deliberativo en el que una pluralidad heterogénea de ciudadanos se implique en iguales condiciones en un debate público (Bohmann, 1998). Baiocchi (2001) analizó bajo estas premisas el entorno deliberativo de los presupuestos participativos en la ciudad de Porto Alegre en el año 1998. Los participantes conseguían alcanzar una intensa deliberación, traducida en un grado de inclusión en las asambleas participativas elevado, pero, sobre todo, había una distribución equilibrada de las oportunidades deliberativas entre los participantes (Baiocchi, 2001). Esto quiere decir que las diferencias entre los participantes, de sexo, edad y nivel socioeconómico no afectaban de forma intensa en la deliberación. Ganuza y Francés (2012) analizaron la intensidad deliberativa en ocho experiencias de presupuestos participativos españolas, develando un sesgo participativo pronunciado en el grado de inclusión (participan más adultos, de ideología de izquierdas y con mejores niveles socioeducativos), aunque no así en la distribución de las oportunidades deliberativas dentro del proceso participativo, donde los sesgos anteriores desaparecían entre los participantes.

El presente artículo tiene un objetivo complementario a las investigaciones anteriores sobre la intensidad deliberativa de los participantes en los presupuestos participativos. Es cierto que no podemos hablar de la calidad deliberativa, en tanto en cuanto presentamos un estudio cuantitativo en un entorno no experimental. Talpin (2011) analizó la deliberación desde esta perspectiva comparando tres experiencias de presupuestos participativos utilizando una metodología etnográfica. Según sus estudios, la calidad deliberativa en el seno de las experiencias participativas era débil, pero aumentaba de acuerdo al grado de conflictividad permitido por los procedimientos y los temas a debate. Nuestro estudio pretende articular, por un lado, la intensidad deliberativa desde el punto de vista presentado más arriba en seis experiencias (tres brasileñas y tres españolas). Nuestra contribución en este sentido es ofrecer este análisis de forma comparativa entre experiencias de dos países. Pero, dado que las experiencias fueron seleccionadas de forma que los procedimientos deliberativos fueran diferentes, nuestro estudio tiene como objetivo analizar la influencia que tienen los diferentes procedimientos deliberativos diseñados para desarrollar las experiencias participativas. Esto nos permitirá debatir sobre los efectos distintos que tienen diferentes metodologías deliberativas. Asumimos por eso una premisa de antemano: la deliberación no solo depende de las actitudes individuales, sino también del modo en que se ha diseñado el procedimiento deliberativo y se inserta en un proceso participativo.

Del café a las asambleas

Dentro de la teoría de la democracia, uno de los problemas cruciales que afronta la modulación del sistema político ha sido siempre definir los procedimientos adecuados que tradujeran las necesidades ciudadanas en normas y leyes que obligasen a todos (Habermas, 1996). La separación consuetudinaria entre política y sociedad ha convertido ese problema en una cuestión central. El giro deliberativo en la teoría política planteó una forma de modular esa comunicación, que nos puede facilitar el acercamiento crítico a las experiencias de los presupuestos participativos. Habermas propuso entender esa articulación en una acción separada en dos momentos: primero tenía lugar una deliberación informal entre la ciudadanía fuera de las instituciones y, después, se daba una formalización de ese debate en el seno de las organizaciones políticas y sociales que influiría en las deliberaciones institucionales. La clave de esta doble articulación residiría en las organizaciones sociales y políticas, que serían los actores responsables de amplificar una demanda informal en el espacio público con el objetivo de influir sobre los representantes en el sistema político. La experiencia de los presupuestos participativos iniciada en 1989 en Porto Alegre cambiaría esta modulación, aunque dentro de este esquema. Aquello que para el giro deliberativo era un principio (primero deliberación informal y luego estructuración de los debates en el seno de las organizaciones sociales antes de ser transmitidas al sistema político), dejó paso a una deliberación formal (vía los procedimientos del presupuesto participativo) en el espacio público y una influencia directa de la ciudadanía en la gestión política. El sujeto político dejó de ser representado por la organización social o política, lo cual obligó a instituir un espacio público reglado, que si bien incorporaba reglas de debate, permitió la incorporación de la ciudadanía en su globalidad en el sistema político (Fedozzi, 2001).

Los presupuestos participativos plantean por eso todo un desafío. Si hasta ahora hemos entendido la participación como un medio de influencia sobre los representantes políticos o sobre los centros de decisión (Teorell et al, 2007), el presupuesto participativo propone un nuevo espacio público en el que los mismos ciudadanos elaboran propuestas para ser ejecutadas por las administraciones. En términos generales, eso significaría cambiar el sentido de la acción colectiva de la protesta a la propuesta. Precisamente, las consecuencias que se derivan de un escenario propositivo son las que nos pueden ayudar a pensar criterios generales orientados a criticar los presupuestos participativos.

Si entendemos el presupuesto participativo como un proceso propositivo, el giro deliberativo nos proporciona un marco crítico más adecuado para comprenderlo, por ejemplo, que la teoría de la democracia directa o las teorías sobre la democracia radical (Mouffe, 2000). Las diferencias del presupuesto participativo respecto del giro deliberativo tendrían que ver con las consecuencias esperables que se derivarían de una estructuración del debate público en un espacio formal, porque recordemos que, desde el punto de vista habermasiano, las condiciones pragmáticas de la deliberación surgían en un espacio informal.

Para Habermas (1996) la informalidad del espacio público era la garantía de que éste fuera inclusivo y no coercitivo, por ende, permitiría también la argumentación como forma de coordinación social. Uno de los elementos que favorecería esa inclusividad sería el desacoplamiento de ese debate informal de la toma pública de decisiones (Rättila, 2000). De esta manera, la teoría deliberativa evitaría los problemas que se derivarían de legitimar directamente las decisiones administrativas en el debate público. En tanto en cuanto el debate entre la ciudadanía deba ser traducido previamente por las organizaciones sociales o políticas, las cuales deberán presionar a los representantes elegidos electoralmente para incluir sus propuestas en las decisiones administrativas, el proceso de legitimación de las decisiones descansaría en último término en el mismo marco de los arreglos institucionales representativos. Ahora bien, si es cierto que Habermas consigue incardinar la deliberación dentro del sistema político, no lo es menos que al desacoplar el debate público de las decisiones públicas, deja sin trazar los mecanismos que de una u otra manera estarían implicados en el traslado del debate ciudadano al interior del sistema político. La posibilidad de que la ciudadanía pudiera finalmente incidir en la formalización de la voluntad política pareciera depender así de la capacidad de los individuos para tematizar un problema y conseguir aliados de modo que los actores políticos institucionales se vieran obligados a considerar ese tema en la formación de las leyes, incluido el presupuesto público (Habermas, 1996). Bajo el procedimiento habermasiano, la relación entre gobernantes y gobernados seguiría descansando finalmente en un proceso no estrictamente deliberativo, lo que precisamente el presupuesto participativo racionalizaría. Esta racionalización no implica en ningún caso la fusión de los ámbitos político y social, perdiéndose esa articulación entre la ciudadanía y la legitimidad de los representantes obtenida por los procedimientos electorales, pero sí supone la creación de una esfera pública formal. Esto rompe con la lógica que reservaba a las elites sociales y políticas la traducción de ese debate, que en la propuesta habermasiana tenía lugar fuera del espacio público.

Desde este punto de vista, el presupuesto participativo se podría entender como una traducción más racional del proceso comunicativo de abajo a arriba mediante arreglos institucionales que formalizarían y estructurarían la deliberación en el espacio público. El objetivo sería que los ciudadanos pudieran directamente abordar un debate político vinculado a la gestión pública, para lo cual el presupuesto participativo propuso institucionalizar ese espacio público. Indudablemente esta modulación plantea desafíos enormes, pues siguiendo la estela del giro deliberativo en la teoría política deberíamos, entonces, preguntarnos: ¿quién participa en la formación de la voluntad política?; ¿efectivamente pueden todos los ciudadanos “deliberar”?; ¿las decisiones están efectivamente basadas en argumentos?; ¿cómo se legitiman las decisiones si no son tomadas directamente por los representantes elegidos en las elecciones?; ¿se pueden arbitrar procedimientos que legitimen las decisiones de una forma tan efectiva como lo han hecho los procedimientos de las democracias liberales?; ¿qué ocurre con el control social y político de los gobernantes, el tradicional equilibrio de poderes de las democracias modernas?

Las críticas realizadas al giro deliberativo de la teoría política han sido notables y variadas desde posiciones tanto progresistas (Sanders, 1997; Fiorina, 1999) como más conservadoras (Mutz, 2006; Hibbing y Theiss-Morse, 2000), pero casi siempre se han apoyado en respuestas ambiguas o negativas a las preguntas que acabamos de hacer. Desde las posiciones más conservadoras, se rechazaría que la deliberación fuera un elemento deseado o incluso deseable, mientras que desde las progresistas se piensa que la deliberación afrontaría mal la distribución equitativa del poder de influencia. Ambas posiciones cuestionarían el proceso de legitimación derivado del giro deliberativo, bien porque no todo el mundo quiere hablar o no entiende la necesidad del acuerdo en política, bien porque no todo el mundo tiene capacidades para entrar a un debate público en igualdad de condiciones. La alternativa conservadora descansaría en el sistema representativo tradicional, aupada por los impedimentos seculares que acompañaron habitualmente a cualquier propuesta política basada en la participación, como problemas de escala o imposibilidades técnicas (Przeworski, 2010), o derivado de los problemas de conocimiento de la ciudadanía (Hibbing y Theiss-Morse, 2002). La alternativa más progresista, ante la imposibilidad de que la deliberación fuera óptima a la hora de plantear los intereses de los más débiles, plantearía un giro “más radical de la democracia” basado en la representación directa en el sistema político de los grupos más vulnerables (Mouffe, 2000) o un mayor protagonismo de las organizaciones sociales en el debate público (Dryzeck, 2000). El giro deliberativo ciertamente ha dejado al descubierto un problema sobre el ejercicio del poder, el traslado del debate público informal hacia el sistema político, que no ha suturado óptimamente, lo que suscita innumerables cuestiones acerca del modo en que tiene lugar, bajo qué criterios y por qué se trasladarían unos temas o unos problemas y no otros. La insistencia de la “democracia radical” por mejorar la representatividad no es sino un intento por racionalizar ese paso, alejándose al mismo tiempo de las nociones que se inclinan por conservar un espacio político más elitista.

Las críticas realizadas al giro deliberativo no pueden hacernos olvidar que el giro propuesto ha proporcionado un marco político renovado para entender las relaciones de poder. Más allá de su idealismo o, incluso siguiendo el pesimismo de Przeworski (2010), más allá de su imposibilidad práctica, indudablemente nos ofrece un marco para analizar y criticar las dinámicas políticas basado en criterios políticos diferentes a los planteados por la representación. Desde este punto de vista, el giro deliberativo podría ser interpretado como un marco regulativo para entender los procesos democráticos. Para Habermas (1996), la formación de la voluntad política empieza en el debate que tiene lugar entre los individuos en el espacio público, un debate sostenido en una acción orientada al entendimiento. Si es cierto que la informalidad del espacio es lo que permitiría que tuviera lugar dicho debate, también sólo por eso se puede hablar de las condiciones pragmáticas de la comunicación, que plantean que cualquier acción orientada al entendimiento presupone un espacio inclusivo, no coercitivo y abierto (Habermas, 1996). La propuesta habermasiana plantea una situación ideal de habla, muy criticada la mayoría de las veces por considerarla una propuesta empírica alejada de la realidad. No obstante, la situación ideal del habla es planteada por el autor alemán como una idea regulativa, contrafactual desde donde se puede evaluar y desafiar el poder político. Ésta sería, por ejemplo, algo diferente a la idea regulativa presupuesta por las condiciones de la poliarquía de Dahl (1998), las cuales concretaría considerando un marco político discursivo y no un marco propiamente liberal. La diferencia estribaría básicamente en la concepción de la política como un constructo que se transforma en el propio debate público (Manin, 1987), que recordemos tiene lugar entre los ciudadanos, más que como un compendio de derechos destinados a proteger a los individuos.

Kapoor (2002) ya interpretó las condiciones pragmáticas de la comunicación de un modo similar al analizar la participación en los proyectos de desarrollo. Ante la posibilidad de que la difusión de la participación se convirtiera en una excusa metodológica para realizar proyectos de desarrollo con fines espurios, Kapoor propuso contrastar los procedimientos participativos empleados en las prácticas de desarrollo con la ayuda de los principios comunicativos habermasianos: inclusión (nadie puede estar excluido de participar en una discusión que le interesa), no coerción (cualquiera pueda formar parte en la argumentación y contra-argumentación libremente sin ser objeto de dominación por otros) y apertura (cada participante puede iniciar y continuar la discusión sobre cualquier tema relevante, incluyendo los procedimientos que reglamentan la discusión) (Kapoor, 2002: 105). Todos ellos permitirían valorar los resultados obtenidos en un proceso participativo, así como las dinámicas establecidas siguiendo unos referentes democráticos. De esta manera, Kapoor sugería salir del debate en torno a la adecuación de la participación en los proyectos de desarrollo, alejándose de posiciones sustantivas. En su lugar, proponía un marco de evaluación que permitía valorar unos resultados legitimados en un proceso participativo. No se trataría de privilegiar como indicador el consenso o la argumentación, sino los procedimientos que permitirían alcanzarlo. Aquí cabría, entonces, hablar de intensidades participativas, de procesos espurios o experiencias exitosas.

Al trasladar este marco crítico al presupuesto participativo, podríamos examinar las experiencias existentes a partir del modo en que estructuran el espacio público, siguiendo el marco regulativo ofrecido por Habermas: inclusión, no coerción y apertura. Así, en tanto en cuanto la experiencia participativa convierta la deliberación en el factor que legitima las decisiones administrativas resultantes, con independencia de si la experiencia se vincula a un proceso público de toma de decisiones, las condiciones pragmáticas de la comunicación nos servirían para valorar el proceso participativo. Ahora bien, la duda a la que hacíamos referencia nos plantea un problema, pues desde el punto de vista habermasiano las condiciones pragmáticas de la comunicación tienen lugar en un espacio informal: cómo puede ser posible, entonces, llevar estas condiciones a un espacio estructurado y formal. Este paso se traduce en el diseño de un procedimiento deliberativo, cuyo análisis es uno de los objetivos de este artículo. A continuación vamos a detallar los procedimientos deliberativos propuestos por las seis experiencias de nuestro estudio, con el objeto de apreciar las similitudes y las diferencias, que tendremos en consideración para valorar tanto la participación en el proceso, como la distribución de las oportunidades deliberativas entre los participantes en su seno.

La estructuración del espacio público en los presupuestos participativos

Para adentrarnos en la forma en que los presupuestos participativos en seis ciudades diferentes estructuran el espacio público, lo mejor quizá sea visualizar primero cómo aquel es estructurado a partir del propio ideal habermasiano. Este puede ser parcialmente atrapado por el modo en que las administraciones y la sociedad civil han entablado tradicionalmente las relaciones mediante las asociaciones (políticas y sociales), que han sido el sujeto político por excelencia en la mediación entre el poder y la ciudadanía en las sociedades modernas.

En el circuito deliberativo característico de la teoría habermasiana, la deliberación tiene lugar en un espacio informal, cuyas reglas vienen determinadas por el hecho comunicativo. Cuando dos personas se encuentran, en caso de que dialoguen, esto solo puede ocurrir, según Habermas, cumpliendo las condiciones pragmáticas de la comunicación. Ese diálogo informal puede ser formalizado por las asociaciones, las cuales lo codificarán en un lenguaje adecuado para entrar en el seno del sistema político en forma de demandas o necesidades. Solo así se influiría a los representantes elegidos a través de elecciones en su acción legislativa y ejecutiva, es decir, en la elaboración de leyes y políticas públicas. En el esquema discursivo habermasiano, tanto las leyes como las políticas públicas se convertirán posteriormente en tema de debate para los ciudadanos en el espacio público informal, pudiéndose a continuación iniciar de nuevo el proceso comunicativo hacia arriba.

Los presupuestos participativos en términos generales proponen un circuito deliberativo distinto, en tanto en cuanto pretenden formalizar el debate que tiene lugar en el espacio público informal. Esta estructuración no se hace a través de las asociaciones, sino en un nuevo espacio público en el que tanto asociaciones como ciudadanos pueden participar directamente. Las reglas deliberativas son formalizadas desde el principio, aunque esta formalización del espacio público varía significativamente de una experiencia a otra. En términos generales, antes de abordar las diferencias entre las experiencias, lo que nos interesa es poner en valor esa formalización o estructuración del debate público. Se crean asambleas públicas en las que son invitados a participar todos los ciudadanos. En su seno, la mayoría de las veces, todo participante tiene derecho a la palabra como individuo y no como grupo o representante de un colectivo. La elaboración de propuestas se realiza antes o en el curso de las mismas asambleas, donde una vez se han presentado aquellas se realiza una priorización. Esta puede hacerse directamente mediante voto o aplicando criterios de justicia social. Los resultados finales son entregados al Ejecutivo, que los incorporará al presupuesto público del siguiente año.

La formalización del debate público facilita que los resultados sean directamente trasladados a la Administración en forma de políticas públicas. Los presupuestos participativos se han hecho fundamentalmente a nivel local, lo que ha favorecido que el circuito deliberativo establecido haya servido principalmente para influir en las políticas públicas del ejecutivo, antes que en la dimensión legislativa de los consistorios. En la mayoría de las ciudades esta dimensión es menor respecto a su capacidad ejecutiva. En las experiencias estudiadas en Brasil y España los municipios tienen, por ejemplo, obligación de cumplir ciertos servicios, impuestos desde el nivel federal o estatal, lo que reduce su margen de maniobra. No obstante, las políticas ejecutivas, a diferencia del circuito habermasiano son influenciadas directamente, aunque varíe considerablemente la capacidad de impacto según unas u otras experiencias.

La estructuración del debate público genera otros problemas de legitimidad democrática, pues en este caso no son suficientes los mecanismos electorales. El proceso de legitimación descansaría en el propio procedimiento deliberativo, lo que enfrenta las experiencias a los mismos problemas que se han señalado al giro deliberativo en la teoría política. Aquí podremos diferenciar dos tipos ideales. El primero establece un valor epistémico, fuera de los contenidos de la propia deliberación, a partir del cual instituir prioridades políticas. Este es el caso por norma general en muchas experiencias brasileñas, las cuales establecieron criterios de justicia social para poder decidir qué era lo más importante. El segundo método no establece ese valor epistémico, sino que la priorización se fundamenta en el propio debate ocurrido en el interior de las experiencias participativas, el cual suele acabar en la mayoría de los casos con una votación. No es nuestro objetivo plantear un análisis pormenorizado de ambos métodos, pero no cabe duda de que conforman dos formas distintas de legitimar los resultados del debate público.

La realización de las políticas públicas por parte del ejecutivo serán, igual que en el modelo habermasiano, nuevo material para los ciudadanos y las asociaciones de cara a un nuevo ciclo de debate. El objetivo de nuestro estudio consiste en valorar hasta qué punto los diferentes procedimientos diseñados por unas experiencias y otras tienen un resultado distinto en la deliberación. No podemos contrastar el procedimiento general desde el punto de vista del total de la población que habita en los municipios, sino únicamente desde el punto de vista de los participantes. Pero justamente, si entendemos que la distribución de oportunidades deliberativas entre los participantes nos desvela un elemento primordial del valor de un procedimiento deliberativo, nuestro estudio puede contribuir a detallar qué procedimientos y bajo qué contextos se logra una mejor distribución de dichas oportunidades. Sabemos por investigaciones anteriores similares que la participación suele presentar un sesgo de acuerdo al perfil socioeconómico de los individuos (Bryan, 2004; Ganuza y Francés, 2012) y que este sesgo disminuye considerablemente a la hora de deliberar. Nuestro estudio puede ofrecer una visión más profunda sobre este hecho, valorando la influencia que tienen diferentes procedimientos en dicha distribución de las oportunidades deliberativas.

Los procedimientos de las experiencias

Detallar los procedimientos deliberativos que las experiencias siguen es una tarea sencilla, pero profusa, que puede impedir una lectura ágil de los procesos que narramos. Por eso no vamos a entrar a detallar minuciosamente los seis procedimientos que contemplamos en esta investigación, aunque intentaremos tipificar modelos característicos que nos permitan atribuir rasgos similares a unas u otras experiencias. Seguiremos para ello el mismo esquema que hemos empleado para detallar el circuito deliberativo habermasiano.

Las experiencias que vamos a estudiar son las siguientes: Porto Alegre, al sur de Brasil; Guarlhos y Diadema en el cinturón metropolitanos de Sao Pablo en Brasil. En España, analizaremos las experiencias de las ciudades de Ferrol (Galicia), Torreperogil (Jaén) y Novelda (Alicante). Para profundizar en cada una de las experiencias analizadas, se pueden consultar fuentes secundarias. En el caso español, la monografía de Ganuza y Francés (2012) y para Brasil se puede consultar a Fedozzi (2001) en el caso de Porto Alegre. Hay que considerar que para nuestro estudio se ha realizado una investigación propia, en la que se buscó mediante entrevistas y fuentes secundarias las variables procedimentales más destacadas, única fuente para los casos de Guarlhos y Diadema.

Las variables que hemos tenido en cuenta para valorar los procedimientos tienen en cuenta varias dimensiones. 1) En primer lugar, se trata de valorar el alcance del nuevo espacio público y qué se puede decidir en él. Así contemplamos qué tipo de propuestas se pueden hacer, si estas solo pueden realizarse a escala de barrio o también de ciudad, así como el porcentaje de presupuesto que se dedica a las decisiones y si este porcentaje es cerrado de antemano o es abierto y se cierra una vez se hacen las propuestas; 2) en segundo lugar, consideramos la elaboración y priorización de propuestas. Tendremos en cuenta quién es el sujeto principal en la elaboración de propuestas (ciudadanos y participantes, asociaciones, políticos o todos), cómo se deciden las propuestas en los espacios formalizados (simplemente se votan propuestas ya elaboradas anteriormente, se proponen propuestas y se votan o se propone, se debate y se vota) y cómo se priorizan las propuestas, bien mediante voto directo o mediante criterios de justicia social. 3) Por último, consideraremos si existe formalmente un proceso de rendición de cuentas (a los participantes, a la población o a ambos), si existe un órgano representativo del espacio formalizado y quien participa en él (asociaciones, participantes, políticos o todos), y la estabilidad del gobierno, es decir, si el proceso es impulsado por una mayoría o una minoría dentro de una coalición de gobierno. A continuación, presentamos tres tablas en las que detallamos las variables para cada experiencia.

Tabla 1. Variables procedimentales en las experiencias de presupuestos participativos estudiadas.

En la siguiente sección, analizaremos al detalle el grado de inclusión de las distintas experiencias respecto al conjunto de la población y la distribución de las oportunidades deliberativas. En primer lugar, presentaremos los resultados considerando únicamente dichas variables, lo que nos permitirá visualizar cómo tiene lugar la inclusión y la deliberación en cada experiencia. A continuación, analizaremos la posible influencia que tienen sobre la inclusión y la deliberación las dimensiones procedimentales.

El grado de inclusión y la distribución de las oportunidades deliberativas

El grado de inclusión en un presupuesto participativo nos cuenta si la estructura sociodemográfica y sociopolítica de los habitantes de un municipio se reproduce dentro del proceso participativo o bien si emergen sesgos que distancian la composición ciudadana respecto a la de los participantes. Estos sesgos pueden funcionar como catalizadores o inhibidores para la participación de determinados perfiles y, en caso de registrarse, condicionarán sin duda la orientación del espacio deliberativo dispuesto para el debate.

La tabla 2 pone etiquetas a las diferencias existentes entre los datos generales de la población y los resultados recogidos en el estudio realizado sobre los participantes, en términos de variables sociodemográficas y sociopolíticas básicas. El objetivo en este caso es valorar posibles distancias entre los perfiles de la ciudadanía y los propios de los asistentes a las reuniones públicas que el presupuesto participativo plantea.

Como cabe esperar, las diferencias registradas entre municipios pueden atribuirse a variables adicionales a la planteadas aquí, pero en cualquier caso permiten registrar hechos reseñables para los intereses planteados en este texto. Así, en relación con las variables sociodemográficas, las diferencias vinculadas al sexo no parecen ser concluyentes, pero sí resultan más comunes al conjunto de los municipios estudiados la edad y el nivel educativo. Para la mayoría de los municipios, la franja de edad adulta se halla sobrerrepresentada en las reuniones ciudadanas respecto a la de los jóvenes o ancianos. De la misma forma, al hablar del nivel educativo, los perfiles con mayor grado de escolarización superan de manera apreciable en la mayor parte de las experiencias a las personas con menos estudios.

Tabla 2. Influencia de variables sociodemográficas y sociopolíticas en la inclusión dentro del presupuesto participativo (presencia en las reuniones ciudadanas).

*Experiencia en el proceso: Se toma como base la equivalencia entre nuevos participantes y participantes con experiencia. Las diferencias nulas expresan preeminencia de población sin experiencia en el proceso.

Fuente: IESA E1106; Estudio CIS 2860 (2011); Latinbarómetro 2011 (datos para Brasil).

Las etiquetas expresan distancias en puntos porcentuales entre las respuestas de los participantes a alguna de las categorías de la variable y los datos poblacionales municipales o resultados de encuestas nacionales. Influencia baja: diferencias inferiores a 5 puntos; Influencia media: diferencias entre 5 y 10 puntos; Influencia alta: diferencias superiores a 10 puntos.

El resultado contribuye a forjar la idea de un perfil de participante de edad media y con un elevado nivel formativo, lo cual establece distancias con relación a segmentos de población alternativos que sin embargo sí tienen una fuerte presencia en la composición poblacional de los municipios estudiados. En referencia a las variables sociopolíticas, la vinculación de los sujetos a asociaciones y el interés por la política constituyen otras dos variables que sientan diferencias entre la fotografía general de la ciudadanía y la que hallamos en las asambleas del presupuesto participativo. Independientemente del municipio estudiado, los participantes muestran unas cotas de interés por la política marcadamente superiores a las registradas en la ciudadanía a través de las encuestas. Y además, desarrollan una implicación mucho más apuntada en el movimiento asociativo ciudadano, al menos en lo que se refiere a la membresía. Las distancias sociodemográficas y sociopolíticas que acontecen en la convocatoria del presupuesto participativo por lo tanto no son nada desdeñable y reproducen por otra parte el mismo sesgo propio del perfil participante habitual en la mayoría de dinámicas, espacios u órganos de participación a nivel local: personas adultas, con estudios secundarios o universitarios, y con una marcada vocación de implicación en los asuntos públicos. Este dato cuestiona en principio el reto inclusivo que acompaña a la teoría deliberativa, al menos para el contexto de participación investigado. Aunque la igualdad y equiparación de oportunidades deliberativas no posee ninguna restricción normativa, el resultado fáctico se aleja de una inclusión equitativa en la participación efectiva de la ciudadanía, confirmando la realidad resultante de otros estudios ya citados.

El segundo elemento de interés en el análisis lo constituye el grado deliberativo de los participantes dentro de las reuniones ciudadanas del presupuesto participativo. Establecido ya por los perfiles comunicativos de los participantes el contexto pragmático de la deliberación, que ya hemos definido como no coercitivo aunque no sustantivamente inclusivo, la acción deliberativa acontece primordialmente en el seno de las asambleas, convertidas por la regulación en un espacio formal que estructura el debate. Estas reuniones, aunque presentan propuestas metodológicas distintas en su desarrollo interno, permiten en todos los municipios el despliegue de una serie de acciones por parte de los sujetos participantes (tabla número 3) que, con mayor o menor impacto comunicativo y deliberativo, dan cuenta de la intensidad participativa acontecida. Dichas acciones orientan un debate presidido por las propuestas ciudadanas, en torno a las cuales se delimita y estructura el marco de la deliberación.

Tabla 3. Perfil deliberativo de los participantes.

Fuente: IESA E1106.

Como podemos observar por los datos, las distintas experiencias muestran un diferencial de intensidad relativamente dispar, aunque comparten un soporte básico para la comunicación y la deliberación a partir de la comprensión por parte de la práctica totalidad de los participantes del funcionamiento de las reuniones. A partir de aquí, surgen las diferencias. Las distintas experiencias no integran con la misma intensidad acciones propositivas por parte de sus participantes, ni iniciativas de movilización entre los presentes para alcanzar acuerdos.

En cualquier caso, para contribuir a facilitar el análisis y lectura de resultados en torno al grado de deliberación, hemos generado un Índice sintético de deliberación. Dicho índice integra el diferencial de las distintas acciones de los sujetos en el marco del debate grupal a través de la suma de las respuestas afirmativas de cada persona encuestada a los enunciados que representan las distintas acciones posibles. El índice por lo tanto queda escalado con un valor mínimo de 0 (responde negativamente a todos los ítems) y un máximo de 5 (responde afirmativamente a todos). Los resultados de la media del índice sintético de deliberación en las distintas experiencias quedan representados en el gráfico 1.

Aunque las diferencias no son sustantivas, cabe resaltar que la media en las experiencias españolas se sitúa en 2,51 puntos, mientras que en el caso de las brasileñas desciende hasta situarse en 2,01 puntos. Esto nos sugiere que hay ciertas diferencias entre las experiencias de ambos países, que podemos explicar siguiendo los procedimientos deliberativos de las distintas experiencias. Solo en una de las experiencias brasileñas (Guarlhos) tiene lugar un proceso de debate en el seno de las asambleas, mientras que en las experiencias españolas se da en dos de ellas. En Diadema, por ejemplo, los participantes en las asambleas habitualmente solo votan, como en la experiencia de Porto Alegre. En ambos casos, el grueso de la deliberación tiene lugar fuera del marco procedimental diseñado para ello. En cambio, en las experiencias españolas casi todo pasa dentro de las asambleas, lo que dota a estas de un perfil más deliberativo.

En cualquier caso, la orientación de los objetivos y el análisis nos lleva a preguntarnos si los sesgos en las oportunidades deliberativas registrados en la dimensión inclusiva se reproducen también en las cuestiones relativas al debate y la interacción comunicativa en el seno de las reuniones ciudadanas. La cuestión es central porque, como ya hemos comentado, la distribución de oportunidades deliberativas entre los participantes nos devela uno de los componentes esenciales del valor en un procedimiento deliberativo. Las respuestas a esta pregunta podemos encontrarla en los datos consignados en la tabla 4. Sus resultados nos revelan varias lecturas de interés.

Tabla 4. Diferencias en las medias en el índice sintético de deliberación según variables sociodemográficas, sociopolíticas, experiencia y asociatividad

En relación con las variables sociodemográficas estudiadas, mientras que el sexo no constituía un criterio de segmentación apreciable para la inclusión en el espacio deliberativo, en la mitad de las experiencias encuestadas sí presenta distancias significativas estadísticamente al someter a análisis el índice sintético de deliberación. Podemos decir que hombres y mujeres acuden de forma parecida a la llamada del debate, pero una vez iniciado el curso de éste, los varones protagonizan en la mayoría de los casos brasileños una intensidad deliberativa mucho más apreciable. Sin embargo, si focalizamos nuestra atención en la edad y el nivel educativo, el desequilibrio inclusivo que apreciábamos en estas variables se anula dentro del espacio deliberativo que integra la reunión ciudadana. Prácticamente no existe significación estadística en relación con el índice de deliberación entre las categorías de estas variables, y se presenta un espacio indiferenciado de deliberación donde la edad o la formación de los sujetos ejercen una influencia insustancial.

Si sumamos a esta línea de análisis las variables sociopolíticas, los resultados empíricos de éstas sí refuerzan en cambio la asimetría que ya registraban en lo relativo a la inclusión deliberativa, aunque hay diferencias apreciables según el país. El interés por la política y la actividad asociativa desempeñaban un papel discriminante a la hora de juzgar la apertura del presupuesto participativo casi en todas las experiencias analizadas (tabla 2). Pues bien, en el marco del debate deliberativo que acontece en las reuniones estas variables vienen a reforzar la asimetría inclusiva, sobre todo, para las experiencias brasileñas, en las que la pertenencia a asociaciones, por ejemplo, influye en la intensidad deliberativa en todos los casos, mientras que para las españolas solo ocurre en uno. Eso significa que en Brasil en general las asociaciones juegan un papel más importante en los procesos participativos. Desde el punto de vista de los procedimientos deliberativos, esto puede también responder al protagonismo de las asociaciones en los momentos previos a las asambleas, donde facilitan y catalizan las reuniones para elaborar las propuestas que serán después botadas en las asambleas. Lo mismo ocurre con el interés por la política, sobre todo, en las experiencias brasileñas, donde su presencia juega un papel muy relevante para explicar la intensidad deliberativa. Por el contrario, en España entre las variables que más influyen en la deliberación nos encontramos la ideología de los participantes, lo cual nos revela un sesgo político de las personas que asisten a las asambleas, que no se reproduce para los casos brasileños.

Teniendo en cuenta dichos resultados, podríamos decir que aparentemente las asambleas españolas están mucho más sesgadas que las brasileñas ideológicamente, mientras que los procesos brasileños están más influenciados por la presencia de asociaciones. En cualquier caso la intensidad deliberativa depende mucho de la experiencia del participante en el presupuesto participativo. Tanto en España como en Brasil esta variable influye en todas las experiencias.

Conclusiones

La imagen resultante del análisis es ambivalente respecto de los postulados del presupuesto participativo en relación con su impacto y huella deliberativa. Es la imagen de un proceso participativo efectivamente orientado a la deliberación y que a través de su articulación normativa trasciende el modelo comunicativo habermasiano, estructurando el debate ciudadano en un espacio formal. Sin embargo, presenta un contenido deliberativo condicionado por el perfil real de sus participantes y atrapado por las asimetrías participativas presentes fuera de él. En su inclusión captura mayoritariamente un perfil de población ya activado, motivado y acostumbrado a la interacción deliberativa en otros marcos de concierto entre representantes y ciudadanos. Visto así, el presupuesto participativo configura un canal alternativo de participación, pero nutrido esencialmente por perfiles ya activos fuera de él que, eso sí, se integran en un nuevo modelo normativo para estructurar la conformación de la opinión ciudadana con vistas a influir en las decisiones públicas. Aunque en este nuevo modelo las asociaciones difuminan su papel de mediación en esta estructuración de la opinión pública, quedan insertadas en el presupuesto participativo en una posición privilegiada por el capital social de sus miembros en términos de potencial deliberativo. Aún con ello, el presupuesto participativo se muestra capaz de resolver parcialmente, o cuando menos mitigar, asimetrías de intensidad deliberativa de otro orden, como en el caso de la edad o el nivel educativo. Aunque estas variables no son ciegas al sesgo inclusivo, las experiencias sí muestran que una vez involucrados los sujetos las desigualdades en estas variables pierden gran parte de su capacidad de segmentación.

Podemos igualmente observar ciertas diferencias en la intensidad deliberativa entre las experiencias de los dos países. En términos generales, el hecho de que una persona haya participado en años anteriores ayuda mucho a adoptar un perfil activo en las asambleas. No obstante, respecto de las experiencias brasileñas vemos que los procedimientos deliberativos dan a las asociaciones más protagonismo que en las experiencias españolas, mientras que en las ciudades españolas el proceso participativo parece mucho más acotado ideológicamente de lo que lo está en Brasil, donde participa población de cualquier signo político y eso no afecta a la intensidad deliberativa de unos u otros.

Los resultados nos devuelven información relevante sobre los desafíos que presentan estas experiencias. La estructuración del debate público afronta desafíos considerables en el grado de inclusión. La influencia del sesgo socioeconómico y socioeducativo es relevante, como siempre se ha destacado en la literatura sobre participación. Ahora bien, el giro deliberativo está en lo cierto al pensar que dichos sesgos pueden desaparecer en una interacción comunicativa. Nuestros datos confirman esa hipótesis, pues a la hora de hablar en público ni la educación ni la edad influyen en esa tarea. Ahora bien, la intensidad deliberativa viene influenciada por otras variables, que pueden relacionarse con procedimientos concretos. En general tener experiencias es básico para deliberar, lo que no es disonante con la literatura al respecto. Sin embargo, dadas las diferencias existentes entre las experiencias españolas y brasileñas, podemos decir que los procedimientos deliberativos importan y mucho a la hora de valorar la intensidad deliberativa. En España, el sesgo ideológico de los que deliberan es muy considerable, lo que nos devuelve la imagen de una experiencia que al menos desde el punto de vista político no aparece tan abierta como las brasileñas. Por el contrario, en las experiencias brasileñas las deliberaciones vienen muy influenciadas por el rol desempeñado por las asociaciones, lo que concuerda con un diseño procedimental que dota a estas de mayor protagonismo, algo que no se replica en la mayoría de las experiencias españolas. Las diferencias nos sugieren que los procedimientos concebidos para deliberar tienen efectos concretos en la forma en que la deliberación tendrá lugar en una u otra experiencia.

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