Situación del presupuesto participativo en Perú: Avances y desafíos

 

 

Resumen

 

El presente documento realiza un breve análisis sobre la situación actual del presupuesto participativo (PP) en el Perú, analizando exhaustivamente los avances y dificultades del proceso que se lleva a cabo al implementar esta herramienta, los antecedentes de su aplicación, los aspectos técnicos y políticos que interfieren en el proceso y su metodología con el objetivo de asegurar la participación de la sociedad civil en la programación del presupuesto de inversiones de los gobiernos subnacionales.

 

Palabras Clave

Descentralización, presupuesto participativo, gestión pública participativa, democracia participativa, Sistema Nacional de Inversión Pública.

 

Antecedentes del presupuesto participativo

 

La historia del crecimiento urbano de las principales ciudades del país en los últimos 70 años se podría resumir como una historia marcada por la casi ausencia de planes de desarrollo urbano y la presencia de una débil autoridad estatal local para lograr un crecimiento ordenado de la ciudades. Estas debilidades permitieron que en muchos casos los terrenos fueran ocupados por invasores cuyas acciones no estaban exentas de violencia y conflictos. Las principales ciudades, como Lima, Arequipa, Trujillo, Cusco, Chiclayo, entre otras, tienen en común estos rasgos característicos en su desarrollo urbano.

 

Hubo épocas en que las migraciones fueron muy frecuentes y elevadas, principalmente aquéllas provenientes de las zonas rurales, donde la carestía era mayor. Lima, como ciudad capital, fue la que tuvo la mayor afluencia de migrantes, producto del centralismo político y económico. La gente que se ubicaba en las zonas invadidas, paulatinamente, iba consiguiendo del Estado la implementación de servicios básicos. Generalmente, se organizaban en asociaciones cuyos dirigentes se encargaban de realizar los trámites y gestiones en las instancias estatales para conseguir la construcción de pistas y veredas, sistema de agua y desagüe, escuelas, centros de salud, entre otros. Todas estas necesidades tenían que ser atendidas con los escasos recursos que recibían los gobiernos subnacionales. La demanda siempre fue mayor, por lo que muchas de esas necesidades aún persisten.

 

Desde que entraron en vigencia las nuevas leyes del proceso de descentralización en 2003, el presupuesto participativo (PP) en Perú pasó de ser un mecanismo optativo a tener obligatoriedad en su aplicación. A partir de ese año, todos los gobiernos regionales y locales empezaron a preparar, organizar y realizar procesos participativos junto con la población de sus respectivas jurisdicciones para definir el destino de los recursos de inversiones, teniendo como prioridad la atención de las necesidades más urgentes. Anteriormente, en los años 90, el PP había sido aplicado de manera muy esporádica por algunos gobiernos locales, cuyas autoridades estaban empeñadas en realizar una gestión participativa en sus municipios; como ejemplo, se puede destacar a las municipalidades provinciales de Morropón (Piura); Ilo (Moquegua); Ichocán y San Marcos (Cajamarca); Villa El Salvador y Yauyos (Lima), entre otras (Távara et al., 2009: 15; Arroyo, 2008: 37).

 

El presupuesto participativo y el proceso de descentralización

 

El proceso de descentralización también estableció como parte de la estructura orgánica de los gobiernos regionales y gobiernos locales una instancia de coordinación entre las autoridades y la sociedad civil a la que se denomina Consejo de Coordinación Regional/Local. Estos consejos están presididos por la máxima autoridad de cada nivel de gobierno e integrados por las autoridades locales y representantes de la sociedad civil organizada de la jurisdicción, y entre sus funciones principales se encuentra la de emitir opinión favorable sobre el presupuesto participativo para que sea elevado para aprobación por el respectivo consejo regional/local.

 

En 2003 el Congreso de la República aprobó la Ley del Presupuesto Participativo[1] con el objeto de asegurar la efectiva participación de la sociedad civil en el proceso de programación del presupuesto de los gobiernos regionales y locales, algo que había sido previsto como parte del proceso de descentralización del Estado. La Ley de Bases de la Descentralización estableció que los gobiernos regionales y locales se sustentan y rigen por presupuestos participativos anuales como instrumentos de administración y gestión en concordancia con los planes de desarrollo concertado[2].

 

Según la ley, la finalidad de este instrumento de gestión participativa es que los recursos públicos sean usados de manera equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente por lo que se promueve que la asignación de los mismos se realice con la participación de la sociedad civil organizada de la jurisdicción de cada gobierno descentralizado. De esta manera, las autoridades regionales y locales pueden recoger y canalizar las aspiraciones y necesidades de la sociedad, analizando y priorizando conjuntamente cuáles deben ser atendidas con mayor prioridad y por tanto, ser consideradas en el respectivo presupuesto institucional. Durante varios años, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en su calidad de órgano rector del sistema de presupuesto público, así como los gobiernos regionales y gobiernos locales en el marco de su autonomía, han emitido normas complementarias que han ayudado a mejorar el diseño y organización del proceso del presupuesto participativo.

 

En los últimos años, algunas instituciones de la sociedad civil han realizado estudios sobre la influencia del presupuesto participativo en la mejora de los servicios públicos o de poblaciones en situación de vulnerabilidad o desigualdad. Un estudio realizado por el Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE) sobre la mejora en la calidad de los servicios públicos de agua tomó una muestra de 219 municipalidades de un total de 1839. El estudio encontró que la participación está asociada a la calidad de los servicios de agua; sin embargo, esta correlación desaparece al momento que se asignan los recursos presupuestales debido a que surgen aspectos técnicos y políticos, lo que revela una debilidad del PP. El estudio también identificó que no hay una relación con la cobertura del servicio porque los presupuestos municipales en su mayoría son muy limitados y por tanto, no resultan suficientes para financiar una mejora importante en la cobertura del servicio (Jaramillo y Alcázar, 2013).

 

Otro estudio realizado por la ONG Flora Tristán sobre cuánto ayuda el PP a reducir las brechas de género reveló que los gobiernos regionales y gobiernos locales destinaban aún muy pocos recursos de inversión para proyectos con este fin. Esto a pesar de que en la muestra estudiada entre los años 2008 y 2010 se identificó la participación de 30% de mujeres. Este grupo presentó proyectos diversos, que fueron dejados de lado en su mayoría porque el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) da mayor prioridad a proyectos de infraestructura que a aquéllos orientados al desarrollo y fortalecimiento de capacidades, desarrollo de liderazgos, entre otros (Miloslavich, 2013).

 

La mayor participación de diferentes organizaciones ha posibilitado que el PP también aporte a mantener una cartera de proyectos de diversos sectores a la entidad pública que lo organiza. Un claro ejemplo de ello es la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML), donde hasta 2010 el presupuesto participativo, que solo se realizaba para cumplir con la ley, estaba conformado por proyectos de carácter vial casi en su totalidad. Hoy, con una gestión más comprometida con este proceso, encontramos que dicha municipalidad ejecuta proyectos de diversos campos y sectores además del vial, tales como medio ambiente, agricultura, desarrollo social, entre otros, que cubren otras necesidades manifiestas de la población a través de su participación organizada en este proceso. Esto a su vez ha posibilitado que varias gerencias y organismos descentralizados de la MML sean ahora parte activa del proceso mediante la formulación de los estudios de los proyectos del PP; y aunque todavía existen unidades formuladoras que requieren un mayor fortalecimiento, se ha podido observar que su nivel de compromiso y acción ha ido en crecimiento durante los últimos cuatro años.

 

Por otro lado, los recientes casos de corrupción detectados en los gobiernos regionales podrían de alguna manera hacernos pensar que este mecanismo participativo no ha logrado cumplir su principal finalidad. En varios gobiernos regionales se ha evidenciado un manejo poco transparente e ineficiente de los recursos públicos. Los presidentes regionales de los departamentos de Ancash, Cajamarca y Pasco actualmente se encuentran en prisión preventiva, y el de Tumbes se encuentra prófugo, todos ellos acusados de realizar malos manejos de los recursos públicos[3]. Aunque varios no han sido reelectos, algunos han pasado a segunda vuelta en las recientes elecciones del 5 de octubre. Aparte de los citados, hay otros 14 gobiernos regionales que se encuentran en investigación por parte del Ministerio Público y la Procuraduría del Estado. Sin embargo, para tener una mayor claridad sobre el nivel de incidencia e impacto de la aplicación del presupuesto participativo, es necesario realizar un análisis más exhaustivo de cada uno de los casos de corrupción porque pueden circunscribirse a operaciones fuera del ámbito o alcance de este proceso, y por tanto, difícilmente atribuibles a fallas o defectos en el mismo. Actualmente, dichos casos se encuentran aún en procesos de investigaciones preliminares, pero no dejan de ser un tema interesante a desarrollar más adelante.

 

Sobre la metodología del proceso

 

La metodología establece cuatro fases para el desarrollo del proceso: 1) Preparación, 2) Concertación, 3) Coordinación y 4) Formalización. En la primera fase, denominada de Preparación, el proceso formalmente se inicia con una convocatoria pública a través de algunos medios de comunicación, que establece un período para el registro y un cronograma de actividades. Previamente, el gobierno regional o municipalidad organizador del proceso ha tenido que realizar un trabajo de difusión y sensibilización de manera que se inscriba y participe la mayor cantidad de organizaciones, públicas o privadas, cuyo ámbito de trabajo o acción se encuentre dentro de o abarque la jurisdicción de la región o municipio donde se realizará el proceso. A las organizaciones registradas se les denomina agentes participantes.

 

Esta fase por lo general es muy corta debido a que los preparativos deben realizarse a inicios de año, cuando todavía se está disponiendo el uso real de los recursos para todas las actividades de la institución. En varios casos, se ha observado que es importante para este proceso el apoyo de instituciones externas, como la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza la que reúne y articula a varias organizaciones de la Sociedad Civil y el Estado.

 

En su instructivo, el MEF propone algunos tipos de organizaciones que, por su ámbito o alcance, podría ser más adecuado que participen en un determinado nivel de gobierno. Esta clasificación ha ayudado a mejorar el tipo de propuestas de proyectos de acuerdo con el impacto. Así, por ejemplo, la Mesa Regional de Concertación de Lucha Contra la Pobreza, los Consejos, Comités o Mesas Regionales de Educación, Salud, Defensa Civil o de otros sectores, participarán en el PP regional, mientras que las Asociaciones de Municipalidades Distritales, Mesa Provincial de Concertación de Lucha Contra la Pobreza, los Consejos, Comités o Mesas Provinciales de Seguridad Ciudadana, Defensa Civil y otros sectores, lo harán en el PP provincial, y en el PP distrital participarán las organizaciones más locales como las Juntas Vecinales o Comités de Regantes, entre otros.

 

Se ha observado que cuando participan organizaciones de carácter local en procesos regionales existe una mayor tendencia a atomizar el presupuesto con propuestas de proyectos más pequeños que buscan resolver necesidades de grupos o ámbitos geográficos pequeños. Esto reduce el nivel de impacto que deberían tener los proyectos que se proponen en ese nivel de gobierno. La clasificación de los agentes participantes ayuda en este sentido; pero el MEF estableció también algunos criterios para asegurar un impacto más adecuado y acorde con el nivel de gobierno. Éstos se basan en la cobertura del servicio en términos de población, el alcance geográfico en términos de provincias o distritos y el monto de inversión del proyecto.

 

En esta primera fase, también se realiza un proceso de capacitación de los agentes participantes a través de talleres. Con la finalidad de generar una mayor participación, varios gobiernos regionales los desarrollan en forma desconcentrada en las provincias, puesto que el traslado a la ciudad capital de la región implica gastos que los agentes participantes deben asumir por su propia cuenta.

 

La fase de Concertación se lleva a cabo también a través de talleres de trabajo concertado de diagnóstico, identificación y priorización de resultados y de proyectos de inversión que contribuyan al logro de resultados. Los talleres se pueden realizar en una o varias reuniones según las necesidades de cada lugar. De esta manera, el MEF ha tratado de establecer alguna forma de articulación del PP con el Presupuesto por Resultados (PpR), que viene a ser un nuevo enfoque de trabajo y tratamiento del presupuesto público. Los primeros programas presupuestales creados con este enfoque están orientados a mejorar los servicios básicos. Al respecto, debemos señalar solamente que, desde que se inició en el año 2009, el PpR aún no ha mostrado resultados convincentes de su aplicación. Para los gobiernos regionales se torna difícil esta articulación porque no existe aún la suficiente claridad en el nuevo enfoque. Por este motivo, varios de ellos han preferido mantener la priorización de problemas y objetivos en el marco orientador del Plan de Desarrollo Concertado.

 

La evaluación técnica se desarrolla después de que los agentes participantes han cumplido con presentar sus propuestas de proyectos de inversión pública. Esta actividad es, posiblemente, la más importante del proceso. El Equipo Técnico, conformado por funcionarios del gobierno regional o local organizador del proceso y por representantes de la Sociedad Civil, tiene la responsabilidad de evaluar en base a criterios objetivos las propuestas que deberán ser aceptadas y establecer entre ellas el orden de prioridad para la asignación de los recursos presupuestales asignados.

 

En los casos de mayor compromiso, se observa que el Equipo Técnico realiza un trabajo casi permanente a largo del año, con una participación muy activa y responsable de los representantes de las gerencias y de las organizaciones de la sociedad civil que lo componen. El Equipo Técnico juega un papel importante no solamente en la organización de los procesos, sino también en la articulación y seguimiento de la cartera de proyectos, la cual debe seguir el ciclo de proyectos establecido por el SNIP, sistema al que, como veremos más adelante, se encuentra estrechamente vinculado al presupuesto participativo.

 

Hay que destacar que esta actividad no siempre se desarrolla con total transparencia. Esto ocurre mayormente, cuando el estilo de gestión de la autoridad política es autocrático y de poca apertura, y por tanto, no abierto a la participación y poco proclive a tomar decisiones en forma participativa sobre la inversión que debe realizar su gobierno. Se recurre, entonces, a la manipulación de la información, a realizar reuniones para priorizar los proyectos reservadas solo para los funcionarios de la entidad, entre otros. Esta situación, con el tiempo, genera desconfianza en la población y reduce su participación en el proceso.

 

Sobre el estilo de gestión, Hernández (2005) encontró en su estudio que las municipalidades vienen a ser las instituciones más participativas, aunque el grado de participación es desigual. Realizó una clasificación de las municipalidades respecto de este tema en cuatro grupos: las ejecutoras, las promotoras, las que mantienen una actitud activa y las que sólo intervienen secundariamente o casi no intervienen.

 

La fase de Coordinación entre Niveles de Gobierno se refiere a establecer mecanismos de coordinación entre los tres niveles con la finalidad de abarcar temas como el cofinanciamiento de proyectos y la atención de algunas propuestas según las competencias de cada gobierno. Aunque el MEF no sugiere que esta articulación se realice con el gobierno central, es indudable que la intervención de éste resulta decisiva en varios casos, sobre todo para el financiamiento y ejecución de proyectos de gran envergadura o amplia cobertura.

 

En la fase de Formalización, se suscribe el Acta de Acuerdos y Compromisos y los proyectos priorizados son incluidos en el Presupuesto Institucional del gobierno correspondiente para que sean aprobados por el respectivo Consejo Regional o Concejo Municipal. En este punto, el MEF sugiere que los proyectos priorizados deben contar con la correspondiente viabilidad del SNIP, es decir, que hayan cumplido con la fase de pre-inversión. Se ha observado que este criterio afecta la participación porque, en general, las organizaciones de la Sociedad Civil, principalmente las de carácter social, no cuentan con capacidades técnicas y económicas para desarrollar estudios de pre-inversión. En este sentido, varios gobiernos descentralizados permiten que las propuestas se presenten a nivel de idea y si luego de ser evaluadas son aceptadas puedan elaborarse los estudios a través de sus unidades formuladoras.

 

Avances y desafíos del proceso

 

El PP es un mecanismo que debe ser aplicado por todos los gobiernos regionales y gobiernos locales; sin embargo, la normativa vigente no exige destinar un monto o porcentaje mínimo de los recursos al proceso por lo que no todos ellos asignan una cantidad significativa del presupuesto institucional al mismo. Esta asignación es una facultad potestativa de la máxima autoridad política de cada gobierno. En varios casos se observa que el monto asignado tiene una relación directa con el nivel de compromiso, voluntad o convicción que tiene la autoridad política con la gestión participativa. Por ejemplo, algunos presidentes regionales con un estilo más participativo de gestión destinaron más de 70% de los recursos de inversiones al PP, como en el caso de los gobiernos regionales de Cusco y Huancavelica entre los años 2003 – 2005 (MEF 2006). En el lado opuesto estarían los alcaldes de las municipalidades distritales de Túcume y Lagunas en la región Lambayeque, que destinaron menos de 20% de su presupuesto de inversiones al PP en 2008 (León, 2010).

 

Algo más grave es el incumplimiento o el retraso en la implementación del PP. Algunos analistas sostienen que al no haber mecanismos de sanción por no realizar los procesos participativos o realizarlos en forma retrasada, existen varios gobiernos locales que no le prestan el debido interés[4]. Aunque el MEF no lleva un control muy preciso, existe evidencia de que un porcentaje significativo de municipalidades, más de 40%, realiza el proceso anualmente. Por ejemplo, en 2005, de un total de 1834 municipalidades, registraron la información del desarrollo del proceso en el aplicativo informático del MEF un total de 775 municipalidades. Cabe señalar que se trata de información referencial porque no todas las municipalidades, principalmente las rurales, tienen acceso a internet para el registro de la información. 

 

Por otro lado, se requiere un mayor incentivo para promover las buenas prácticas. Son varios los gobiernos regionales y locales que han realizado innovaciones interesantes al proceso participativo, que de alguna manera deberían ser reconocidas. Algunas instituciones, como la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza y la Asociación Ciudadanos al Día, realizan concursos anuales para premiar estas buenas prácticas. Pero, no se observa ninguna actividad de promoción de las buenas prácticas por parte del Estado.

 

En el nivel distrital se hace relativamente más fácil la aplicación del PP porque el territorio y la población son menores. Por lo general, en las zonas urbanas la población en los distritos está organizada en base a los sectores y subsectores y cada uno de ellos conforma una Junta Vecinal que tiene una directiva elegida en elecciones abiertas cada dos años. Sin embargo, esta situación varía en las zonas rurales, que tienen características especiales o particulares y deben ser tomadas en cuenta; por ejemplo, la población se encuentra más dispersa y alejada, lo que dificulta su participación en todo el proceso. Además, esta participación puede disminuir si el proceso coincide con temporadas de cosecha. No obstante, como veremos más adelante, en términos relativos la participación de la población puede ser más significativa en las zonas rurales que en las urbanas, porque tiene mayores necesidades.

 

Es difícil que los ciudadanos individualmente participen directamente en el proceso, como se ha indicado anteriormente; el tamaño de la población y del territorio está directamente relacionado con las limitaciones logísticas para la organización del proceso. Por otro lado, tampoco toda la población cuenta con disponibilidad de tiempo para participar, factor que resulta importante porque las ocupaciones principalmente laborales limitan la participación activa, tal como lo señalan algunas investigaciones realizadas principalmente en el área urbana (Sedano, 2007).

 

Un aspecto poco abordado por los estudios realizados es el cambio conductual o del comportamiento de los funcionarios públicos y de los ciudadanos participantes. La necesaria y continua interacción entre los funcionarios y los agentes participantes converge en una mayor apertura y disposición por parte de los primeros para el tratamiento de los problemas que aquejan a los segundos. Y por su parte, los ciudadanos se muestran más comprensivos y tolerantes cuando sienten que son escuchados y perciben una mayor atención a sus problemas por parte de los funcionarios. De este modo el proceso mejora y fortalece las relaciones interpersonales, tan necesarias para desarrollar una gestión pública más eficiente y eficaz.

 

El instructivo elaborado por el MEF como guía para el desarrollo del proceso, a pesar de su carácter referencial, es ampliamente utilizado por los gobiernos regionales y locales. Contribuyen también los documentos y folletos de metodología elaborados por organizaciones no estatales que tienen interés en el tema de la participación ciudadana. La normativa vigente (reglamento) señala que el cronograma, la identificación y acreditación de agentes participantes, sus responsabilidades y la conformación del equipo técnico del proceso deben ser aprobados mediante ordenanza; en muchos casos, el trámite de aprobación puede retrasar varias semanas o meses el inicio del proceso. Este es un aspecto que puede tratarse a un nivel más ejecutivo, y por tanto, la ordenanza debería reglamentar con tiempos y plazos abiertos para que pueda aplicarse en varios procesos[5]. Un aspecto resaltado por algunos especialistas es que no existe una coordinación entre niveles de gobierno para establecer los cronogramas, de manera que los procesos sigan una secuencia lógica para la presentación y distribución de propuestas de acuerdo a las competencias y alcances de cada nivel de gobierno[6].

 

Algunas provincias separan los procesos provinciales de los procesos realizados en sus distritos capitales, por ejemplo, Lima Metropolitana, Quispicanchi, Cusco, Acomayo, Anta, Canas, entre otras. Esta práctica ha dado buenos resultados porque permite trabajar separadamente procesos que están diferenciados por el tipo de necesidades de los agentes participantes y además por el tipo de agente participante. Las municipalidades provinciales tienen competencias y funciones que deben ejercer a través de la provincia bajo su jurisdicción, como por ejemplo el transporte urbano, pero a la vez también deben desempeñar funciones de carácter distrital en la jurisdicción del distrito del Cercado, como por ejemplo la limpieza pública, en este caso su relación es más directa con la población.

 

En el caso de la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML), que dio un significativo impulso al PP en los cuatro años de la actual gestión municipal (2011 – 2014), se estableció esta diferenciación territorial en el proceso del PP. Se creó el subproceso del PP del Cercado de Lima, con la finalidad de canalizar y atender las necesidades locales de los vecinos y vecinas del distrito del Cercado, como las tiene cualquier otro distrito de la ciudad. Pero, además de ello, hizo otros cambios y mejoras a través de la creación de subprocesos temáticos que incluso son inéditos a nivel nacional. Se crearon dos subprocesos temáticos. El primero fue el PP de Ciencia, Tecnología e Innovación denominado “Lima Innova”, con el objetivo de promover el desarrollo de proyectos de innovación tecnológica y científica. Éste motivó el interés de participar de varias universidades importantes de la ciudad, que presentaron propuestas de proyectos realmente innovadoras en este campo. Por su parte, el PP de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres, cuya finalidad es promover proyectos orientados a reducir la brecha de género aún existente en Lima Metropolitana, también suscitó mucho interés en las organizaciones de mujeres de la ciudad.

 

La creación de estos subprocesos no solamente ha despertado el interés de organizaciones que participaban muy poco en los procesos generales, sino que también ha logrado orientar recursos públicos hacia sectores que podían haber estado poco atendidos y de alguna manera han abierto un espacio para una mayor visibilización y concientización de los problemas de equidad de género, mostrando cómo a través de proyectos de inversión pública se puede ayudar a reducir brechas en los derechos, como el mayor analfabetismo en las mujeres, su difícil acceso a la educación, el embarazo adolescente, el todavía difícil acceso al mercado laboral, la violencia contra la mujer y el feminicidio. Asimismo, al interior de la MML se ha logrado que otras gerencias participen más activamente en el PP. Áreas relacionadas directamente por la especialidad como la Gerencia de Desarrollo Económico y la Gerencia de la Mujer han aportado con especial dedicación, compromiso, dinamismo y participación en la organización y conducción de los subprocesos.

 

A nivel nacional, se evidencia que el sector empresarial tiene muy poca participación en los procesos participativos a pesar de los esfuerzos de las autoridades para que lo hagan (Llosa, 2005; López, 2014). López (2014) atribuye este poco interés a que las actividades empresariales son en su mayoría extractivas y se configuran como economías de enclaves que no tienen como principal preocupación el desarrollo de su entorno, además de tener en varios casos situaciones conflictivas con la población adyacente por la contaminación que genera su actividad.

 

En cambio, un mecanismo que sí ha despertado un mayor interés de los empresarios es el denominado Obras por Impuestos, que busca agilizar la ejecución de proyectos a través de la intervención de las empresas privadas, las que luego descontarán lo invertido de los impuestos que pagan al Estado. Sin embargo, la normativa actualmente no hace vinculantes a ambos mecanismos por lo que pueden ejecutarse proyectos que no hayan sido priorizados en el PP; es un aspecto que sería conveniente modificar.

 

Participación de los niños, niñas y adolescentes en el PP

 

En los últimos años se ha promocionado la participación de los niños, niñas y adolescentes en el PP. Varios municipios han posibilitado su participación a través de procesos especiales realizados en las escuelas públicas. Unicef ha sido uno de los principales promotores buscando movilizar mayores recursos financieros en favor de la niñez. Con esta finalidad ha suscrito convenios con varios gobiernos regionales y locales en departamentos principalmente de la sierra y selva, como Apurímac, Ayacucho, Ucayali y Loreto. Estos procesos ayudan o contribuyen al fortalecimiento de la democracia a través de la formación de nuevas generaciones con capacidades de liderazgo, negociación y consenso, vigilancia y toma de decisiones en base a una visión conjunta de la sociedad.

 

De esta manera se ha logrado un mayor presupuesto para financiar proyectos en favor de la infancia, y también en el campo pedagógico se han mejorado los aprendizajes, competencias y habilidades de los escolares en temas tan importantes como democracia y derechos ciudadanos. Se sugiere replicar estas experiencias en otras localidades del país, aunque ello requiere el compromiso y acción de las autoridades, profesores y la sociedad civil (Flores y Miranda, 2008). Como ha sido el caso más reciente del proceso del PP del Cercado de Lima, en el que con la voluntad y compromiso de la Alcaldesa Metropolitana se preparó y organizó por primera vez en el año 2012 la participación de los niños, niñas y adolescentes en el PP a través de los municipios escolares de las escuelas públicas del distrito.

 

La vigilancia ciudadana

 

El rol de vigilancia de la sociedad civil aún es débil. Las organizaciones que la representan no han logrado constituir espacios de articulación fuera del Estado como sería lo deseable. Esto se hace más evidente en ciudades de mayor población como Lima, Trujillo, Arequipa y Cusco. De manera que la sociedad civil tiene un papel más bien reactivo que proactivo. Las demandas son desarticuladas y provienen principalmente de las agendas de trabajo de algunas ONG. De esta manera, las personas que buscan integrar el comité de vigilancia lo hacen mayormente por el interés en que el o los proyectos propuestos por sus organizaciones se ejecuten. Es poco frecuente encontrar comités de vigilancia con interés o capacidad para hacer seguimiento de todas las obras priorizadas por el presupuesto participativo.

 

Otro aspecto muy relacionado es que no existen incentivos para la vigilancia ciudadana por parte del Estado o como responsabilidad asumida por la propia sociedad civil. Los miembros de los comités de vigilancia deben asumir los gastos que requiere el ejercicio de sus funciones; además del tiempo personal que deben dedicar para realizar este trabajo.

 

Sin embargo, en un nivel más particular de cada proyecto, se observa que los comités de gestión de obras pueden realizar una vigilancia más efectiva; aunque este tipo de organización no tiene asignada ninguna función de vigilancia en la normativa vigente del PP. Estos comités surgen por el compromiso y voluntad de los propios ciudadanos interesados por la ejecución de un determinado proyecto del cual serán los principales beneficiarios. En este sentido, realizan más bien una función de acompañamiento y buscan facilitar los procesos a las unidades formuladoras y unidades ejecutoras de manera que los proyectos se ejecuten más prontamente.

 

Consulta ciudadana para la priorización de propuestas

 

Una actividad realizada por algunas municipalidades en los últimos años es la consulta ciudadana sobre los proyectos a ser priorizados por el PP. Este procedimiento se realiza con el fin de promover la democracia directa en la toma de decisiones sobre el presupuesto de inversiones asignado al proceso. Destaca la consulta ciudadana sobre los proyectos del presupuesto participativo realizada inicialmente en el PP del Cercado y luego en el PP de Lima Metropolitana. El año pasado participaron a través del voto virtual más de 20 mil personas de diferentes distritos de Lima que votaron por los proyectos de su preferencia a través de la Internet. Aunque no podemos decir que sea una cifra significativa de la población de la capital, sí podemos afirmar que ha ayudado a promover y difundir el PP como un importante mecanismo de participación que aún sigue siendo muy poco conocido por el ciudadano común. La votación alcanzada a través de la consulta ciudadana tiene un peso asignado respecto de los demás criterios de priorización de los proyectos.

 

Hay que señalar que la mayoría de provincias y distritos no tiene implementado un procedimiento de consulta a los ciudadanos como parte del proceso del PP; incluso se ha dado el caso de un distrito en el que fue implementado, pero luego fue excluido del reglamento con el argumento de ser “un medio que vulnera la democracia territorial y distrital de la sociedad civil”[7].

 

El presupuesto participativo y el SNIP

 

Un último aspecto a analizar es la relación existente entre el presupuesto participativo y el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)[8]. Como el PP es un proceso orientado a priorizar propuestas de proyectos de inversión pública que luego deben ser incluidas en el presupuesto institucional para su formulación y ejecución, necesariamente estas propuestas deben pasar por la aprobación del SNIP.

 

El MEF señala en su directiva que los proyectos presentados al PP deben contar con la viabilidad en el SNIP, es decir, deben tener estudios de pre-inversión (perfil y/o factibilidad) aprobados. En realidad, este requisito reduce y dificulta la participación de la sociedad civil porque la mayoría de las organizaciones sociales no tienen la capacidad o no están preparadas para elaborar esos estudios evidentemente técnicos, y en esta condición todo quedaría en el ámbito del gobierno regional o la municipalidad que organiza el PP y de aquellos agentes participantes que tienen la capacidad para desarrollar dichos estudios. Este argumento razonable ha llevado a varios gobiernos regionales y gobiernos locales a flexibilizar esta norma y a ampliar la presentación de propuestas de proyectos en situación de idea o en formulación.

 

Pero el SNIP trae una desventaja para el propio PP y es que implica un mayor tiempo de espera para que los proyectos se vean realizados. Algo que repercute en la credibilidad y expectativa del proceso y genera una sensación de compromisos incumplidos. Cuando las propuestas de proyectos se presentan a nivel de idea, que es lo más usual en las organizaciones sociales que participan en el PP, requiere que se elaboren los estudios de pre-inversión requeridos por el SNIP antes de entrar a la fase de inversión. Luego, se requiere la elaboración del Expediente Técnico o Estudios Definitivos, que es otro estudio pero a mayor detalle.

 

El tiempo promedio para la formulación de todos estos estudios, en el mejor de los casos, es de dos años, y en algunos puede demorar aún más. Esto quiere decir que una propuesta presentada al PP a nivel de idea es muy probable que no sea realizada en el siguiente año. Es necesario, entonces, calzar los ciclos del SNIP y del PP de manera que este último pueda responder mejor a las expectativas generadas en la población por la ejecución de las obras priorizadas en este proceso. Entonces, la recomendación en este caso sería modificar la normativa para que los procesos del PP sean bianuales.

 

 

Bibliografía

 

Flores, María Ursula y Diana Miranda (2008). “Inclusión de niños y adolescentes en el Presupuesto Participativo 2009”, en Tarea Revista de Educación y Cultura, Agosto 2008 Nro. 69, Lima, Tarea.

Grupo Propuesta Ciudadana (2009). “Presupuesto participativo: Balance del presupuesto participativo regional”, Boletín de Vigilancia N° 2, Lima, Grupo Propuesta Ciudadana.

 

Hernández Asensio, Raúl (2005). “Los márgenes de la participación ciudadana en el Perú: Una primera aproximación a partir de un análisis cuantitativo”, en Participación ciudadana y democracia: Perspectivas críticas y análisis de experiencias locales, Patricia Zárate (editora), Lima, Instituto de Estudios Peruanos.

 

Jaramillo, Miguel y Lorena Alcázar (2013). “¿Tiene el presupuesto participativo algún efecto en la calidad de los servicios públicos? El caso del sector del agua y saneamiento en el Perú”. Documento de Investigación 67, Lima, GRADE.

 

León de la Cruz, Carlos (2010). “Planificación y Presupuesto Participativo Distrital: La experiencia de Lambayeque”, en Investigación Economía y Sociedad, Nro. 76, diciembre, Lima, Consorcio de Investigación Económica y Social – CIES.

 

Llosa, Eleana (2005). Avances en la participación ciudadana: El presupuesto participativo en la región Cusco y las provincias de Calca, Cusco, Paruro y Quispicanchi, Lima, COINCIDE y Oxfam GB.

 

López Ricci, José (2014). Presupuesto Participativo 11 años después: ¿Cambio de rumbo o más de lo mismo?, Lima, Grupo Propuesta Ciudadana.

 

MEF y MCLCP (2006). Memoria Foro de Experiencias del Presupuesto Participativo, Lima, Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza.

 

Miloslavich, Diana (2013). Escasa inversión del Estado en las mujeres: Observatorio Presupuesto Participativo 2008 – 2011, Lima, Centro de la Mujer Peruana Flora Tristán.

 

Muñoz Portugal, Ricardo (2013). Descentralización del Desarrollo: Perspectivas del proceso peruano. Lima: Tarea.

 

Sedano Mayhua, Vladimir (2007). Causas del ausentismo ciudadano en el presupuesto participativo municipal: Desde un enfoque de comunicación para el desarrollo, Lima, Ecoss Perú.

 

[1] Ley N° 28056 modificada por la Ley N° 29298.

 

[2] Ley N° 27783, Artículo 20°.

 

[3] El presidente regional de Ancash fue detenido en el mes de mayo de 2014; posteriormente, en el mes de junio, el Poder Judicial ordenó la detención preventiva del presidente regional de Pasco y del presidente regional de Tumbes, y en el mes de julio, la del presidente regional de Cajamarca (Fuentes: Diario Gestión 2014-05-16; Diario El Comercio, 2014-06-04; América Noticias 2014-07-14)

 

[4] En su boletín de vigilancia del proceso, el Grupo Propuesta Ciudadana (2009) informó que de los nueve gobiernos regionales sobre los que hizo seguimiento, cuatro tuvieron retrasos en realizar el proceso del PP para el periodo 2010.

 

[5] Por ejemplo, esta es la forma en que ha logrado trabajar la Municipalidad Metropolitana de Lima en los últimos años.

 

[6] En algunos casos si se ha logrado algún nivel de coordinación. Por  ejemplo, en la provincia de Acomayo, en el departamento del Cusco, la municipalidad mediante su ordenanza estableció un plazo para que sus distritos terminaran sus procesos (Llosa 2005: 16).

 

[7] Se trata del distrito de Villa El Salvador de la ciudad de Lima, que a través de la Ordenanza Municipal N° 242-MVES (28-11-2011) derogó el artículo referido a la Consulta Ciudadana para la priorización de proyectos de impacto distrital de la Ordenanza Municipal N° 236-MVES, que reglamenta el proceso del Presupuesto Participativo en el distrito.

 

[8] El SNIP es el sistema administrativo que regula el ciclo de los proyectos de inversión pública, en las fases de pre-inversión, inversión y post-inversión.

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Promoviendo la participación ciudadana en políticas públicas.

Asociación Argentina de Democracia Participativa | Sánchez de Loria 1413, Buenos Aires, Argentina |